Комментируемая статья посвящена порядку предоставления жилого помещения по договору социального найма. 1. Согласно п. 1 ст. 49 ЖК РФ предметом договора социального найма могут быть только те жилые помещения, которые относятся к государственному или муниципальному жилищному фонду. В этом заключается существенное отличие договора социального найма жилого помещения от договора коммерческого найма. В этом заключается существенное отличие договора социального найма жилого помещения от договора коммерческого найма. В собственности государства (Российской Федерации и ее субъектов), а также муниципальных образований находятся жилые помещения различного целевого назначения - жилищный фонд социального использования, специализированный жилищный фонд, индивидуальный жилищный фонд, жилищный фонд коммерческого использования (об указанных видах жилищного фонда см. ст. 19 Кодекса). В соответствии с целями использования по договору социального найма предоставляются жилые помещения из жилищного фонда социального использования. Попробуем разобраться, каким категориям граждан по договору социального найма предоставляются жилые помещения государственного фонда, а каким категориям граждан - жилые помещения муниципального жилищного фонда. 2. В соответствии с п. 2 ст. 49 Кодекса жилые помещения муниципального жилищного фонда по договору социального найма предоставляются нуждающимся в жилом помещении малоимущим гражданам. Ранее действующим жилищным законодательством было предусмотрено предоставление бесплатного жилья (по договору найма) всем гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий. Жилые помещения предоставлялись гражданам, постоянно проживающим в данном населенном пункте (ст. 28 ЖК 1983 г.). ЖК 1983 г. (ст. ст. 10 и 28) был установлен одинаковый порядок принятия на учет и обеспечения жилыми помещениями граждан независимо от вида жилищного фонда, в котором они проживают. Нуждающиеся в жилье члены жилищно-строительных кооперативов и граждане, имеющие в собственности жилой дом (квартиру), имели право на общих основаниях получить жилое помещение в домах государственного и муниципального жилищного фонда. Малоимущими являются граждане, если они признаны таковыми органом местного самоуправления с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации. Установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации (см. п. 3 ст. 13 Кодекса). Ориентиром здесь могут служить, например, положения ФЗ от 05.04.2003 "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи". Перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи, был утвержден Постановлением Правительства РФ от 20.08.2003 N 512. При признании гражданина малоимущим должен учитываться не только размер дохода, приходящегося на каждого члена семьи, но и стоимость имущества, принадлежащего на праве собственности членам его семьи и подлежащего налогообложению. Введение такого критерия, как стоимость семейного имущества, направлено на обеспечение более объективного подхода при решении вопроса о признании лица малоимущим. Однако Кодекс в данном случае не дает ответа на вопрос, кого можно считать членами семьи. Это существенный недостаток указанной нормы, поскольку в результате создаются неоправданные возможности для расширительного толкования понятия "члены семьи" на региональном уровне: порядок признания гражданина малоимущим должен определяться законами субъектов Российской Федерации (ч. 2 комментируемой статьи). Представляется, что, поскольку в данном случае мы имеем дело с очевидным пробелом в правовом регулировании, во избежание неоднозначного толкования указанного понятия и ошибок в правоприменении необходимо по аналогии закона (см. ч. 1 ст. 7 Кодекса) применять правила ч. 1 ст. 69 Кодекса, устанавливающие круг членов семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма. Малоимущим гражданам, признанным в установленном порядке нуждающимися в жилых помещениях, по договору социального найма предоставляются жилые помещения в муниципальном жилищном фонде. В соответствии со ст. 156 Кодекса граждане, признанные в установленном порядке малоимущими, проживающие по договору социального найма, освобождаются от внесения платы за пользование жилыми помещениями. Таким образом, указанной категории граждан жилые помещения по договорам социального найма предоставляются в пользование фактически бесплатно. Однако полезно обратить внимание на то, что при бесплатном предоставлении жилого помещения наниматель освобождается от внесения платы только за пользование таким помещением, но не от обязанности оплачивать содержание и ремонт жилого помещения, а также вносить коммунальные платежи. Структура платы за жилое помещение и коммунальные услуги определена в ст. 154 Кодекса (см. указанную статью). 3. Жилые помещения из государственного жилищного фонда, который подразделяется на жилищный фонд Российской Федерации и жилищный фонд субъектов Российской Федерации, предоставляются иным категориям граждан, определенным федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (см. ч. ч. 2, 3 ст. 49). Например, особенности обеспечения жильем такой категории граждан, как инвалиды, предусмотрены ст. 17 ФЗ от 24.11.1995 "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". Обеспечение жильем инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов и инвалидов боевых действий, а также иных категорий ветеранов осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных ст. ст. 14 - 21 ФЗ от 12.01.1995 "О ветеранах" (в редакции ФЗ от 02.01.2000 с последующими изменениями и дополнениями). Условием для предоставления жилых помещений таким гражданам является признание их в установленном порядке нуждающимися в жилых помещениях. Нельзя не обратить внимание на то, что согласно ст. 49 Кодекса основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях могут устанавливаться не только Кодексом, но также другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Представляется, что все такие основания было бы целесообразно исчерпывающим образом определить именно в Кодексе, ограничив возможность нормотворчества по этому вопросу. Поскольку этого не сделано, нетрудно предположить, что люди, нуждающиеся в жилом помещении по объективным основаниям, указанным в Кодексе (см. ст. 51), могут быть "оттеснены" в очереди на получение жилья теми категориями граждан, жилищные интересы которых пролоббированы на федеральном и региональном уровнях. А с лоббизмом неразрывно связана и коррупция в представительных органах государственной власти. Положения Кодекса о правовом регулировании оснований признания граждан нуждающимися в жилых помещениях и порядка предоставления им жилья (ч. 3 ст. 49) следует толковать ограничительно: поскольку здесь говорится о федеральных и региональных законах, то органы исполнительной власти федерального и регионального уровня не наделены правом определять основания и порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма. 4. Гражданам, не являющимся малоимущими, но имеющим право на получение жилых помещений по договорам социального найма, эти жилые помещения, согласно п. 4 комментируемой статьи, могут предоставляться не только из государственного жилищного фонда, но и из муниципального жилищного фонда. Для этого необходимо, чтобы на законодательном уровне органы местного самоуправления были наделены государственными полномочиями по обеспечению указанных категорий граждан жильем. 5. По общему правилу участниками жилищных отношений могут быть как российские, так и иностранные граждане, а также лица без гражданства (см. ст. 4 Кодекса). Однако применительно к социальному найму введено исключение из этого правила: по договорам социального найма жилые помещения предоставляются только гражданам России, если международным договором не предусмотрено иное (нормы международного права приоритетны по отношению к национальному законодательству). Следует полагать, что эта правовая новелла имеет целью обеспечить бесплатным или предоставляемым за более или менее доступную плату жильем прежде всего российских граждан.